A evolução do setor de infraestrutura brasileiro, especialmente no segmento de concessões rodoviárias, revela uma profunda transformação na forma como os projetos são estruturados, financiados, regulados e operados. Esse foi um dos pontos abordados pelo advogado Lucas Sant’Anna, do escritório Pinheiro Neto, em palestra realizada na sede do SINICESP, no dia 15 de setembro.

Com décadas de experiência em Direito Administrativo e infraestrutura, Sant’Anna apresentou um panorama da evolução das concessões rodoviárias no Brasil, destacando a passagem de um modelo inicialmente concentrado na execução de grandes obras para uma estrutura cada vez mais sofisticada, na qual operadores especializados, investidores financeiros, instituições financiadoras e empresas de construção desempenham papéis distintos e complementares.

Segundo Sant’Anna, nas primeiras concessões rodoviárias, os contratos eram significativamente mais simples e apresentavam menor detalhamento quanto à distribuição de riscos, aos procedimentos de reequilíbrio econômico-financeiro e às hipóteses de encerramento dos contratos.

Nesse período, grandes construtoras assumiram papel central no desenvolvimento das concessões. A lógica predominante estava fortemente associada ao volume de investimentos e à execução do CAPEX previsto nos contratos.

Com a maturação do mercado, entretanto, esse modelo começou a mudar. Surgiram operadores especializados na gestão de concessões, enquanto as empresas de construção passaram progressivamente a atuar como contratadas para a execução das obras. Essa mudança alterou significativamente a dinâmica competitiva do setor e abriu espaço para a participação de empresas de diferentes portes, inclusive construtoras médias e menores.

Outro aspecto destacado foi a evolução da segurança jurídica dos contratos de concessão. No início do programa de concessões rodoviárias, questões hoje consideradas elementares eram objeto de intensas disputas judiciais, como a possibilidade de cobrança de pedágio, a responsabilidade por acidentes nas rodovias e os limites para intervenção do poder público nos contratos.

Ao longo dos anos, essas questões foram sendo consolidadas, contribuindo para um ambiente mais previsível para concessionárias, investidores e financiadores.

Essa previsibilidade é particularmente importante em infraestrutura porque os contratos envolvem investimentos elevados e horizontes de longo prazo. “Quanto maior a clareza sobre os direitos, obrigações e mecanismos de solução de conflitos, maior a capacidade dos agentes privados de avaliar e assumir riscos”, afirma Lucas Sant’Anna.

A estrutura de financiamento também passou por mudanças importantes. O modelo tradicional dependia, em grande medida, de garantias oferecidas pelos próprios grupos controladores das concessionárias. Com a evolução do mercado, ganhou espaço o Project Finance, no qual as receitas e os próprios ativos relacionados ao projeto assumem papel central na estrutura de financiamento.

Essa evolução permite uma maior segregação entre o projeto e seus acionistas e contribui para a construção de estruturas financeiras mais alinhadas à natureza de longo prazo das concessões.

Para o setor de construção, essa transformação também representa uma mudança importante. “A empresa que antes precisava necessariamente ocupar posição central na estrutura acionária de uma concessão pode passar a atuar como parceira ou contratada do operador, concentrando-se naquilo que constitui sua principal competência: a execução dos investimentos”, avalia.

Crises e necessidade de novas soluções

A crise econômica de 2013/2014 e os efeitos da Operação Lava Jato representaram um momento decisivo para o setor. Diversas concessões haviam sido estruturadas em um cenário de expectativas elevadas de crescimento econômico e de tráfego. A deterioração das condições econômicas, combinada às dificuldades de financiamento, tornou alguns contratos difíceis de executar nos termos originalmente estabelecidos.

Nesse contexto, ganhou relevância a discussão sobre como preservar a continuidade dos serviços e, ao mesmo tempo, evitar soluções que simplesmente transferissem ao poder público os riscos assumidos originalmente pelos concessionários. Foi nesse ambiente que surgiu a relicitação como alternativa para determinados contratos considerados inviáveis.

Da relicitação à repactuação

A experiência demonstrou, contudo, que a relicitação apresentava desafios, especialmente relacionados à definição das indenizações e à necessidade de solucionar rapidamente contratos que demandavam novos investimentos.

Nesse cenário, a repactuação ganhou espaço como instrumento para reorganizar contratos de concessão em dificuldades. A lógica consiste em reavaliar as condições econômicas e operacionais do contrato, considerando aspectos como investimentos, obrigações, prazos e equilíbrio econômico-financeiro, de forma a criar condições para a continuidade da prestação dos serviços e a retomada dos investimentos.

A experiência da Secex Consenso, no âmbito do Tribunal de Contas da União, foi destacada por Lucas Sant’Anna como um exemplo dessa nova abordagem, baseada no diálogo entre concessionárias e poder público. O modelo também trouxe um novo ambiente de negociação, com participação de diferentes órgãos públicos e análise técnica das condições econômico-financeiras dos contratos.

O desafio entre segurança jurídica e pragmatismo

A atuação do TCU nesse processo também gerou um importante debate jurídico sobre os limites da competência do órgão para participar de processos de conciliação e reorganização de contratos de concessão.

Esse debate evidencia um dos grandes desafios atuais da infraestrutura brasileira: conciliar a observância rigorosa do ordenamento jurídico com a necessidade de encontrar soluções capazes de preservar investimentos e garantir a continuidade dos serviços públicos.

Contratos de infraestrutura podem durar décadas e estão sujeitos a mudanças econômicas, tecnológicas e sociais que dificilmente podem ser previstas integralmente no momento da licitação. Por isso, mecanismos institucionais capazes de lidar com situações excepcionais assumem importância crescente.

Com a presença crescente de operadores e investidores financeiros, as construtoras podem estabelecer novas formas de parceria, inclusive com participação societária, prestação de serviços de engenharia ou execução de grandes pacotes de investimentos.

Essa configuração exige, porém, uma compreensão mais ampla dos riscos contratuais e financeiros envolvidos nos projetos. A participação de empresas de construção desde as etapas iniciais de estruturação pode contribuir para uma avaliação mais adequada dos investimentos, dos cronogramas e dos riscos de execução.

Um setor mais maduro e diversificado

A trajetória das concessões rodoviárias demonstra, portanto, a maturidade alcançada pelo mercado brasileiro de infraestrutura. O setor passou de contratos relativamente simples, com forte concentração em grandes construtoras, para um ambiente mais diversificado, no qual operadores especializados, investidores financeiros, instituições de financiamento, empresas de engenharia e órgãos reguladores exercem funções cada vez mais específicas.

Para os próximos anos, o desafio será transformar essa maturidade institucional em novos investimentos, mantendo equilíbrio entre segurança jurídica, sustentabilidade financeira, qualidade dos serviços e capacidade de execução.

Nesse novo cenário, as oportunidades para o setor de construção permanecem relevantes, mas inseridas em uma cadeia de infraestrutura mais complexa e profissionalizada. A capacidade de formar parcerias, compreender os diferentes modelos de financiamento e participar da estruturação dos projetos será cada vez mais importante para as empresas que pretendem ocupar espaço nesse mercado.

Embora as concessões rodoviárias tenham sido o foco central da palestra de Lucas Sant’Anna, as transformações discutidas refletem tendências presentes em diversos segmentos da infraestrutura brasileira.

O saneamento, por exemplo, segundo ele,  aparece como um mercado com potencial relevante de investimentos, especialmente diante dos processos de desestatização e dos diferentes modelos regulatórios existentes.

Também surgem novas fronteiras, como os data centers, impulsionados pela expansão da economia digital, pela disponibilidade de energia e pela infraestrutura de conectividade, afirmou Lucas Sant’Anna.