I. Dois Pilares para a Análise do Saneamento Básico Paulista

A. O Saneamento tem Interesse Local

Os serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário possuem forte característica de interesse local. Diferentemente do setor elétrico, em que a geração e distribuição ocorrem de forma integrada entre diversos municípios e regiões, o saneamento normalmente inicia e se encerra no próprio município.

Em regra, a água é captada, tratada, distribuída e posteriormente devolvida ao meio ambiente dentro do mesmo território municipal ou em áreas muito próximas. Por isso, nem sempre existem vantagens econômico-financeiras relevantes na interligação de sistemas entre municípios distintos.

O Supremo Tribunal Federal já reconheceu, em diferentes julgados, a natureza predominantemente local dos serviços de saneamento básico, especialmente nos serviços de água e esgoto, fundamento da competência municipal prevista no art. 30, V, da Constituição Federal.

Na ADI 1.842/RJ (2013), sob relatoria do Min. Gilmar Mendes, o STF consolidou o entendimento de que o saneamento é, em regra, serviço público de interesse local e de titularidade municipal. O acórdão, todavia, firmou importante nuance: nas regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões instituídas por lei complementar estadual, a titularidade deve ser compartilhada entre Estado e municípios, ante a integração funcional dos sistemas — afastando tanto o monopólio estadual quanto a decisão unilateral municipal.

B. O conceito de economia de escala não é automático nos programas de saneamento

Os ganhos de escala constituem um dos principais argumentos econômicos utilizados para justificar a regionalização dos serviços de saneamento. Em tese, a operação integrada de múltiplos municípios poderia proporcionar redução de custos médios, compartilhamento de estruturas, maior capacidade de investimento e ganhos administrativos e operacionais.

De fato, podem existir economias relacionadas a compras, gestão administrativa, contratação de energia e serviços especializados. Entretanto, esses benefícios não ocorrem de forma automática e dependem de fatores como proximidade territorial, densidade urbana, configuração física dos sistemas e modelo contratual adotado.

Salvo em regiões metropolitanas ou municípios conurbados, os ganhos de escala tendem a ser predominantemente administrativos e financeiros, e não necessariamente estruturais ou operacionais. As principais obras necessárias à universalização — como redes de distribuição, interceptores, emissários, estações de tratamento de água (ETAs) e estações de tratamento de esgoto (ETEs) — permanecem fortemente condicionadas às características geográficas e urbanas locais.

Além disso, existem limitações relevantes à obtenção de economias de escala:

• Dispersão territorial: em regiões com municípios dispersos, a distância pode aumentar deslocamentos operacionais, custos logísticos, tempo de resposta para manutenção e despesas de integração regional.

• Heterogeneidade dos sistemas: cada município pode possuir padrões distintos de rede, tecnologias incompatíveis, contratos anteriores em vigor e passivos ambientais específicos. Essas diferenças podem reduzir ou até eliminar parte dos ganhos de escala esperados.

II. PRIVATIZAÇÃO DA SABESP

Metas assumidas pela Sabesp

A companhia assumiu o compromisso de antecipar para 2029 as metas de universalização previstas originalmente no Marco Legal do Saneamento para 2033:

Meta	Prazo
99% de atendimento com água potável	2029
90% de coleta e tratamento de esgoto	2029
Perdas de água < 30%	2029
Perdas de água < 25%	2033
Investimento estimado	R$ 69–70 bi até 2029
Redução tarifária média inicial	~10%

O Plano Regional de Saneamento Básico prevê, no longo prazo, investimentos totais da ordem de R$ 260 bilhões até 2060 (Governo do Estado de SP, 2024).

Críticas ao processo de privatização

A privatização da Sabesp representa uma das mais relevantes transformações recentes do setor de saneamento brasileiro. O modelo adotado pelo Governo do Estado foi fundamentado em objetivos legítimos, como ampliar investimentos, antecipar as metas de universalização, aumentar a eficiência operacional e acelerar a expansão da infraestrutura de água e esgoto.

Entretanto, o processo passou a ser acompanhado de questionamentos técnicos, econômicos e regulatórios relevantes. A principal dúvida refere-se à viabilidade prática da antecipação das metas para 2029, diante da necessidade de executar simultaneamente grande volume de obras complexas em prazo reduzido. A universalização depende não apenas da disponibilidade de recursos financeiros, mas também da gestão e governança dos projetos, da cadeia de fornecedores de insumos e equipamentos, da capacidade operacional das construtoras e da disponibilidade de mão de obra especializada.

Também houve críticas à baixa concorrência no processo de privatização. A participação efetiva de apenas um grupo na disputa pelo investidor de referência levantou dúvidas sobre a competitividade do modelo, a precificação do ativo e a eficiência econômica do processo. Em operações dessa magnitude, normalmente se espera maior participação de grupos nacionais e internacionais, ampliando a concorrência e a capacidade de negociação do poder público.

Outro ponto de debate é a manutenção da Sabesp como uma estrutura altamente centralizada. Embora companhias de grande porte possam gerar ganhos administrativos e financeiros, a excessiva concentração operacional também amplia riscos sistêmicos, já que falhas de gestão ou operação podem afetar simultaneamente milhões de usuários. Modelos alternativos, como a divisão em blocos — semelhante ao adotado na concessão da CEDAE no Rio de Janeiro — poderiam, em tese, reduzir riscos, ampliar a concorrência e aumentar a flexibilidade regulatória.

A experiência recente da Região Metropolitana de São Paulo com a ENEL também passou a ser frequentemente utilizada como referência dos riscos associados à elevada concentração de serviços essenciais em um único operador privado, especialmente diante das dificuldades de fiscalização e resposta operacional em sistemas de grande escala.

No campo operacional, o período posterior à privatização passou a registrar aumento expressivo das reclamações dos consumidores. Dados do Procon-SP divulgados pelo g1 indicam que as reclamações fundamentadas contra a Sabesp passaram de 1.621 em 2023 para 6.879 em 2025 — crescimento superior a 320% em dois anos. As principais queixas envolvem demora no atendimento de vazamentos, falhas em reparos, recomposição inadequada de pavimentos, interrupções no abastecimento e dificuldades no atendimento aos usuários.

Esse cenário passou a alimentar preocupações quanto à capacidade da nova estrutura de gestão em equilibrar simultaneamente expansão acelerada das obras, qualidade operacional, manutenção da rede e continuidade dos serviços. Também surgiram questionamentos sobre possível redução relativa dos investimentos em manutenção preventiva e corretiva, além da perda de conhecimento técnico acumulado pela companhia em razão de programas de desligamento voluntário e reestruturações internas.

Outro aspecto relevante refere-se ao aumento da frequência de acidentes graves em obras e operações ligadas à companhia, especialmente em atividades terceirizadas, levantando dúvidas sobre fiscalização operacional, pressão de cronogramas e manutenção dos padrões de segurança do trabalho.

Assim, embora a privatização tenha sido apresentada como mecanismo de modernização e aceleração da universalização, os primeiros resultados observados indicam que os desafios do saneamento não se limitam à captação de recursos financeiros. A eficiência do setor depende igualmente de planejamento de longo prazo, capacidade operacional, qualidade regulatória, manutenção contínua da infraestrutura, preservação da capacidade técnica das equipes e adequado equilíbrio entre metas de expansão e qualidade dos serviços prestados à população.

III. UNIVERSALIZA SP — ANÁLISE CRÍTICA

O Universaliza SP representa uma tentativa de reorganizar o saneamento paulista diante das metas do Marco Legal do Saneamento e da ampliação da participação privada no setor. O programa parte de um diagnóstico consistente: muitos municípios ainda apresentam déficits relevantes de infraestrutura e possuem limitada capacidade técnica, financeira e institucional para alcançar isoladamente a universalização dos serviços.

A proposta apresenta aspectos potencialmente positivos, como o apoio técnico do Estado, a previsão de tarifa social e a criação de mecanismos de apoio econômico por meio da contraprestação estadual. Em tese, esses instrumentos podem ampliar a capacidade de investimento e acelerar a expansão dos serviços.

Entretanto, permanecem dúvidas relevantes sobre a efetividade do modelo proposto. A exclusão da URAE 1 enfraquece o tradicional mecanismo de subsídios cruzados historicamente utilizado no saneamento paulista, reduzindo a capacidade de compensação econômica entre municípios superavitários e deficitários.

Historicamente, o modelo estadual permitia que municípios superavitários financiassem municípios deficitários, enquanto regiões metropolitanas sustentavam áreas menos rentáveis, promovendo diluição regional de riscos e custos.

Esse mecanismo contribuiu para viabilizar investimentos em cidades pequenas, ampliar a expansão dos serviços em municípios de baixa atratividade econômica e proporcionar maior estabilidade tarifária.

Sem a participação econômica da Região Metropolitana da Capital, os novos blocos regionais tendem a depender mais fortemente dos municípios médios do interior, o que pode reduzir a capacidade de equalização financeira do sistema e aumentar pressões tarifárias futuras ampliando desigualdades.

Também existem questionamentos sobre os reais ganhos de escala da regionalização. Embora possam existir economias administrativas e financeiras, as principais obras de saneamento continuam fortemente condicionadas às características locais de cada município. Em regiões dispersas, os custos logísticos, a heterogeneidade dos sistemas e as diferenças operacionais podem limitar ou até eliminar parte dos ganhos esperados.

Outro ponto sensível refere-se à concentração econômica. Blocos regionais muito amplos tendem a restringir a participação de operadores de médio porte, favorecendo grandes grupos econômicos e reduzindo a concorrência efetiva nos leilões. A própria privatização da Sabesp, marcada pela baixa disputa na escolha do investidor de referência, reforçou questionamentos sobre o nível real de competição no setor.

A governança interfederativa também permanece como um desafio estrutural. A regionalização envolve temas sensíveis relacionados à autonomia municipal, definição tarifária, prioridades de investimento e controle social. Além disso, o processo legislativo do programa foi criticado pela ausência de ampla consulta pública e pela limitada divulgação dos estudos técnicos que fundamentaram a proposta.

Há ainda preocupações quanto à sustentabilidade fiscal do modelo, já que a contraprestação estadual de R$ 630 milhões anuais constitui elemento central da viabilidade econômica das concessões. A ausência de maior detalhamento sobre fontes permanentes de financiamento e mecanismos de garantia dos subsídios gera incertezas para contratos de longo prazo.

Por fim, críticos do programa apontam o risco de uma “privatização indireta compulsória”, especialmente para municípios pequenos ou com baixa capacidade financeira e regulatória. Mesmo municípios com sistemas relativamente estruturados relatam pressão política para adesão ao modelo regionalizado.

O saneamento básico é, antes de tudo, uma questão de cidadania e saúde pública. As transformações em curso no Estado de São Paulo — a privatização da Sabesp, a regionalização pelo Universaliza SP e a reestruturação do modelo de concessões — representam escolhas de longo prazo cujos efeitos serão sentidos por décadas por mais de 40 milhões de pessoas.

A magnitude dessas decisões exige que o debate ultrapasse os limites técnicos e financeiros e alcance a sociedade em sua amplitude: municípios, usuários, trabalhadores do setor, organizações civis e instituições de controle precisam participar ativamente da construção e do monitoramento desse modelo. Não há solução perfeita — a universalização envolve tensões reais entre eficiência e equidade, entre escala e autonomia local, entre atração de capital privado e preservação do interesse público.

O que não se pode admitir é que escolhas dessa envergadura sejam feitas sem transparência, sem participação social e sem o rigor analítico que a complexidade do tema exige. O futuro do saneamento paulista será construído nas próximas décadas, mas as decisões que o definirão estão sendo tomadas agora.

Cláudio de Sena Martins
Vice-presidente Sinicesp.